정부, 지역지정으로 '30년째' 규제 여전

[가스신문=주병국 기자] LPG자동차 사용규제가 45년 만에 풀렸다. 지난 1974년경부터 LPG택시가 등장하였으나 관용, 장애인, 국가유공자 등 특수계층만 이용할 수 있도록 제한을 뒀다. 일반 국민은 극히 일부 RV차와 5년 이상 된 중고 LPG차만 구입할 수 있었던 것이, 지난 3월 19일 여야 협의 후 국무회의에서 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’ 일부개정법률안이 통과돼 26일부터 시행됐다.

규제가 풀린 이유가 ‘미세먼지 저감’이라는 정부정책 중 하나로 이뤄졌다. LPG자동차 규제는 오래전부터 풀렸어야 할 과제 중 하나였지만, 강산이 네번 이상 바뀐 이후에서야 이루어졌다.

사실 그동안 많은 소비자들은 LPG자동차 사용을 원했지만, 일부 계층에게만 허용되어 왔다. 여기에는 규제가 반드시 필요하다고 주장했던 정유업계의 막강한 로비(?) 때문이라는 후문도 있다. 분명한 것은 정유업계 측이 LPG자동차 확대 시 야기되는 수송용 부문의 수요 감소를 막고, 타 연료의 진입 자체를 저해하여 자신들의 확고한 시장을 유지하기 위한 의도는 분명 엿보였다.

이런 현상은 난방연료를 두고 수십 년째 불공정한 경쟁을 하고 있는 도시가스와 집단에너지 간에도 찾아 볼 수 있다.

특히 난방연료를 놓고 특정사업자는 의무공급을, 다른 사업자는 소비자의 자율적 선택이라는 불균등한 제도 안에서 소비자의 선택권을 무시한 채 도시가스사업자와 집단에너지사업자간의 난방연료 분쟁은 아직도 이어지고 있다.

사업자 간의 공급권역 분쟁은 정부의 집단에너지 지정고시라는 절대적 규제 속에서 사업영역을 비 고시지역까지 확대되고 있고, 노후된 지역난방시설을 개별난방으로 전환하려는 소비자들은 그 피해를 고스란히 떠 앉은 채 어떻게 해볼 방법마저 찾지 못하고 있다.

정부가 집단에너지 고시지역에 대해 타 난방시설이 진입하지 못하도록 관련법(집단에너지사업법)으로 철저히 묶어두고 있기 때문이다. 문제는 20년 이상 된 집단에너지 고시지역에서 많은 세대들은 노후시설에 따른 난방효율 저감과 과도한 개보수 비용 탓에 난방전환을 희망하지만 관련법이 이를 허용하지 않고 있다는 점이다. 이에 많은 전문가들은 난방연료에 대한 소비자 선택권이 고시지역이든 비고시지역이든 보장되어야 한다고 지적하고 있지만 정부는 ‘LPG자동차 사용제한’ 처럼 수십년 째 집단에너지에 특혜를 관련법(집단에너지사업법)으로 용인해 주고 있고, 그 틀을 깨지지 않으려고 하고 있다.

이 문제에 대해 지난해 공정거래위원회에서 난방연료에 대한 소비자선택권이라는 관점으로 집단에너지 권역 내 제도개선의 필요성을 검토했지만 정유업계가 했던 것처럼 집단에너지업계도 권력행사에(?) 나서 무산된 바 있다.

언제까지 이런 문제가 반복되어야 할지 그리고 노후된 지역난방시설에 대한 소비자의 불편과 민원은 언제까지 방치할 것인지 많은 전문가들은 우려하고 있다.

 

집단에너지사업, 순기능만 평가하는 것은 부적절

집단에너지사업(DHC)에 대한 정부의 정책방향은 에너지이용의 효율성 증대와 이를 통한 국내 에너지산업의 균형적인 발전, 그리고 에너지절감이라는 목적으로 지속적으로 확대해 왔다. 여기에 최근 문재인 정부에서도 최대의 관심사안인 미세먼지 저감과 분산전원의 역할 강화라는 이유로 집단에너지사업의 역할은 더욱 확대되고 있다.

정부는 제4차 집단에너지 기본계획에 따라 국내 지역난방 공급세대수를 2016년 293만호, 2017년 320만호, 2018년 345만호로 꾸준히 늘려왔다. 제5차 기본계획에도 지속적인 보급 확대라는 정책기조가 담길 것으로 보인다. <표2-1, 2-2>

국내 집단에너지사업에는 한국지역난방공사를 필두로 SH공사(서울에너지공사), GS파워 등 32개 사업자 61개 사업장에서 집단에너지(열과+전기)를 공급하고 있다. 공급세대수는 지난해 말 기준으로 345만호를 넘었다.

집단에너지 공급확대에 따른 순기능이 분명 있는 만큼 정부도 분산전원이라는 집단에너지를 확대하려는 정책을 내 놓는다. 다만 20년이 이상 넘은 집단에너지에 대한 정부 정책이 이젠 사업자 중심에서 소비자 중심으로 개선될 필요도 있다.

집단에너지업계 자료에 따르면 2014년~2018년까지 지역난방 부문의 온실가스 배출절감량은 2307만5000톤으로 절감률이 23%, 에너지사용 절감량은 980만6000TOE(절감률 23.5%)이다. 특히 지역난방을 통해 4대 대기오염물질(SOx, NOx, Dust) 배출절감량이 41.514톤(5년간)에 이른다는 조사도 있다. <표1>

또 집단에너지사업자들은 청정연료인 LNG를 주 연료로 사용하다고 강조한다. 다만 LNG를 사용하는 개별난방도 친환경에너지임에도 집단에너지가 미세먼지 및 대기환경개선 등 모든 측면에서 절감효과가 더 높다는 자료는 다소 납득이 어렵다는 의견도 적지 않다.이런 수치들이 개별난방보다 집단에너지가 높다는 것이며, CO₂ 절감 역시 1억28만 톤으로 개별보다 23.% 높다는 연구결과이다. 정부는 이런 수치를 근거로 집단에너지 보급정책에 적극 나서고 있다.

 

지역지정제 건전한 국가에너지시장 발전 저해

문제는 집단에너지가 국내 보급 된지 벌써 30년이 넘었고, 제1신도시 지역과 수도권을 중심으로 보급된 지역난방시설은 이미 노후 현상을 보이고 있다.

지역난방 사용자시설의 개보수 비용과 난방효율 저감, 개별검침 부재 및 요금 투명성 부재 등 여러 이유로 지역난방 소비자들은 개별난방 전환을 희망하고 있다는 점이다.

최근 2~3년 사이에 수도권을 중심으로 서울 상계동, 노원구, 경기도 일산, 분당, 산본 등 노후된 지역난방 공급세대에서 지역난방이 아닌 개별난방으로 전환하려는 움직임이 적지 않다. 이런 움직임은 열요금 ‘0원’ 등으로 난방비 문제로 주민들 간에 분쟁에서 벗어나겠다는 것 외에도 노후 시설로 인해 난방효율이 떨어져 불편이 가중되며, 지역난방시설 개보수에 따른 과도한 비용부담도 개별난방 전환을 희망하는 요인으로 작용하고 있다.

이런 가구가 수도권 내 최소 5만 세대 이상이라는 집계도 있다. 하지만 연료전환은 고시지역 내에서는 불법이며, 불가능하다. 또 비 고시지역에서도 규제로 쉽지 않다. 불편을 겪는 소비자들의 권익은 사실상 무시된 지 오래다.

많은 전문가들은 특정 사업자의 초기 사업 유지와 수익보장을 위해 정부가 의무사용을 하도록 하는 것은 이해하나 사업자의 투자비 회수 반환시점부터는 소비자에게 난방연료 선택권을 부여토록 관련제도를 개선할 필요가 있다고 지적한다.

즉 고시지역이라는 이유로 소비자에게 지역난방을 영구적으로 사용토록 하는 것은 적절치 못한 것이며, 특정사업자에게 지나친 특혜를 주는 것이라는 지적이다.

따라서 지역난방 설비시설의 감가상각비를 고려한 적정 기간을 선정하여 그 이후부터는 소비자가 연료전환 등 난방방식을 선택할 수 있도록 하는 것도 한 방법으로 제시되고 있다.

도시가스업계에서도 정부의 집단에너지사업 보급 정책에 문제를 제기하기 이전에 특정사업 및 특정 난방연료에 대해서만 정부가 절대적 권한인 ‘의무 사용’을 주는 ‘집단에너지 지역지정제’는 사업자간의 불공정한 환경을 조장하고, 더 나아가 건전한 국가에너지시장 발전마저 저해한다고 우려하고 있다.

 

지역 지정제로 여러 문제야기

올해 한국지역난방공사는 5만3000여 세대에 신규로 집단에너지를 공급할 계획이다. 신규 공급세대 중 고시지역은 3만1000세대로 평택 고덕, 삼송 지축지구, 동탄, 세종 등이다. 비 고시지역 신규 공급은 2만2000세대로 계획됐다. 비 고시지역은 사용자의 요청으로 용인 수지지구(6000세대), 김해 율하2지구 및 중앙(5000세대), 강남 재건축(1만1000세대) 등이 주요대상이라고 밝혔다.

GS파워 및 타 집단에너지사업자들도 비 고시지역까지 공급영역을 확대할 계획이며, SH(서울에너지공사)도 신규 뉴타운지역을 대상으로 집단에너지를 확대한다.

집단에너지 고시지역에 대한 특권(지역지정)을 배제하더라도 비 고시지역까지 집단에너지의 확대는 여러 문제점을 낳고 있다. 당장 난방연료를 공급하는 사업자간의 분쟁이 야기되며, 국가적으로는 난방설비시설에 대한 사업자간의 막대한 중복투자가 우려된다. 특히 비 고시지역은 개별난방(도시가스)이 이미 공급되고 있는 지역으로 가스배관 설비가 대부분 확충된 상황이다. 이런 설비시설을 무시한 채 비 고시지역까지 지역난방을 공급할 경우 가스배관(취사+난방→취사전용)의 활용도 저하로 도시가스요금이 인상되어 지역난방사용자가 아닌 가스사용자가 요추가비용을 요금으로 부담해야 하는 교차보자가 발생한다. 또 사업자간 설비투자에 따른 소송도 이어질 수밖에 없다.

지난 2017년 영종도 하늘공원도시가 그 대표적 사례이다. 인근 지역까지 가스배관이 확충되어 있음에도 정부가 지역지정을 했고, 집단에너지사업자는 추가투자비용 문제로 결국 사업 포기를 결정, 이에 따라 2만 세대가 제때 난방을 공급 받지 못하는 경우가 발생했다. 장치산업의 중복투자와 난방선택권을 무시한 정책 탓에 아파트 입주자만 큰 피해를 겪었다.

고시지역은 집단에너지사업법으로 지역난방 공급을 의무화 하고 있기 때문이다. 현행 관련법은 집단에너지 보급 확대를 위해 일정지역(1만세대, 60㎡이상 택지)을 집단에너지 공급대상지역(고시지역)으로 지정하고, 이를 공고(지역지정제)하여 산업통상자원부 허가를 받아도록 하는 등 독점적 사업권을 보장하다고 있기 때문이다. 이 기준이 집단에너지사업법 제4조와 5조에 명시되어 있다.

관련업계나 많은 에너지 전문가들은 집단에너지사업자의 사업환경을 고려한 조치라고 하지만 20년, 30년 지속적으로 특정지역에 지역난방만 공급토록 하는 것은 과도한 특혜이며, 소비자를 외면한 법 규정이라는 것이다.

특히 집단에너지로 고시할 수 있는 일정 지역은 신도시 및 뉴타운 등은 앞으로 새롭게 조성될 지역이 모두 해당된다는 점이며, 게다가 고시지역은 개별난방 등 일정기준 이상의 열 생산시설을 설치할 경우 반드시 산업부장관으로부터 별도의 허가를 받도록 규정하고 있어 사실상 타 난방시설을 현실적으로 불가능한 특혜조항’이며, 이 기준은 집단에너지사업법이 제정된 1991년부터 현재까지 지속되어 오고 있는 실정이다.

 

영구적 공급의무 사용 탓에 난방 세대만 피해 속출

관련 자료를 분석한 결과 수도권 내에서만 20년 이상 된 집단에너지 세대가 고시지역에 47만1420세대이며, 비 고시지역은 31만5893세대에 이른다. 즉 20년 이상 된 노후 집단에너지 세대가 무려 78만6000세대에 이르며, 이들 세대는 2~3년 후면 30년에 가까워진다. <지도 및 표3>

정부가 언제까지 집단에너지사업자의 권익만 20~30년 보장할 것인지 의문이며, 현실은 지역난방세대들이 난방방식을 전환하고 싶어도 관련법이 허용하지 않고 있고, 설상 연료전환을 할 경우 법을 위반하는 범법자가 되는 것이다.

이런 불합리한 법 기준 아래 언제까지 소비자들의 불편을 정부가 사업자를 위해 묵인할 것인지 의문이다. 많은 지역난방 세대들은 노후시설로 인한 지역난방의 불편을 견디기 어려워하고 있다. 지난해 결국 국내 최초로 지역난방 아파트 단지가 개별난방으로 전환하는 사례도 나왔다. 비록 비교시지역이지만 그 이유는 간단하고 명확하다.

서울 도봉구 상아 2차 아파트단지로, 이곳 아파트 단지는 427세대가 거주하는 중급 규모의 단지로, 18년간 난방과 온수를 공급해 온 지역난방공급시설물이 노후 돼 제 기능을 하지 못하는 등 겨울철 난방은 물론 온수 사용에 큰 불편을 겪어 왔다.

입주민대표에 따르면 비싼 난방비, 난방부족 등의 주민 불만사항의 본질적 원인이 노후된 지역난방설비 때문이며, 배관 부식 등에 따른 열 손실이 최대 27%까지 발생하여 부분적인 보수작업을 매년 진행했지만 반복되는 문제로 입주자들의 불만은 물론 경제적 부담이 가중됐다고 지적했다.

난방전환의 이유는 간단하고 명확하다. 노후된 지역난방시설을 개·보수하는데 소요될 세대별 경제적 부담이 크고, 열 요금 문제와 노후 시설에 따른 사용 불편이다.

관련 자료를 분석해 보면 기존 지역난방시설을 개·보수 할 경우 세대당 400~450만원 이상 부담해야 하는 반면 개별난방인 도시가스로 전환할 경우 세대당 150만원(보일러비용 포함)에 그쳐 실 소유자의 경제적 부담이 1/3수준에 그치는 것으로 조사됐다. <표4 난방시설 교체비용 비교>

경기도 일산동구 A아파트 단지의 경우 고시지역이다보니 개별난방 전환이 불가능해 사용자시설 개보수를 결정했다. 이 비용 또한 세대별 평수별로 최소 3만7000원에서 최대 5만1000원 이상을 2년간 부담해야 해야 한다고 한다. 입주자들은 개별난방으로 전환시 비용이 반으로 준다고 하지만 결국 관련법 때문에 불연료 선택 권한이 없다고 토로했다.

 

1991년부터 지역지정제 유지, 사업자 위해 아파트 의무사용

노후 지역난방 수도권 내 70만호,  사용 불편과 비용부담 호소

 

비 고시지역도 난방전환 쉽지 않아

또 지역난방 비 고시지역 내 난방방식 전환도 결코 쉽지 않다.

현재 집단에너지 의무사용(지역지정)지역이 아닌 비 고시지역에서 지역난방 아파트단지가 개별난방으로 전환하려면 소유자 및 의결권자의 4분의 3이상의 집회 결의, 관리단(입주자대표)집회에서 5분의 4 이상 동의라는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 부합되어야 한다. 즉 집단에너지 고시지역은 집사법으로, 비 고시지역은 집합건물 관련 법률로 지역난방에서 개별난방으로 전환을 희망하는 세대나 단지에 대해 철저히 ‘족쇄’를 채워 놓고 있다. 이런 불합리한 기준이 개선되지 않고서는 소비자의 연료선택권을 보장되긴 어렵다. 결국 사용 불편과 비용부담 가중이라는 현실적 문제가 많지만 소비자들의 연료선택권은 철저히 무시되고 있는 것이다.

지역난방 공급지역인 고양시 일산동구 A아파트 한 주민은 “난방방식을 개별로 전환하고 싶지만 고시지역이라 불가능하다는 것을 확인했다”며 “지역난방 시설이 20년 이상 된 곳이라 수년 째 불편을 겪고 있다”고 하소연 하는 그는 결국 난방문제 해소를 위해 세대당 월 5만원 이상의 별도 비용을 2년간 부담하는 시설개보수로 결정됐다고 말하며 난방방식 선택권을 법에서 허용하지 않는다는 것에 이해할 수 없다고 토로했다. 문제는 이런 일을 겪는 아파트 단지 세대들이 전국적으로 수만 세대로 비일비재 하다는 것이다.

지자체 한 관계자도 “고시지역 내 도시가스를 취사용만 공급토록 하는 것은 에너지간의 형평성 문제가 발생되며, 특히 20년 이상 집단에너지가 공급된 지역은 사업자 측면에서 이미 투자비를 회수했다고 볼 수 있는데 여전히 공급의무를 주는 것은 특혜라고 볼 수밖에 없다”고 꼬집었다.

 

정부, 최소한 소비자에게 난방전환 선택권 보장해야

이에 따라 많은 전문가들과 에너지업계에서는 정부가 노후 난방으로 불편을 겪는 지역난방 사용세대에 대해서 최소한의 소비자 선택권 안전정치를 마련할 필요가 있다고 주장하고 있다.

그 첫 번째 사안으로 집단에너지 의무사용인 고시지역이라 하더라도 일정 기간(사업자 투자비회수)이 지난 노후 세대나 아파트단지는 관련법으로 난방방식을 선택할 수 있도록 관련기준을 개정해야 한다고 지적하고 있다. 또 비 고시지역에 대해서는 입주세대들이 중앙난방과 개별난방에 상관없이 주민투표를 통해 일정기준 이상 찬성 시 장기사용충당금을 활용하여 난방전환을 하거나 시설개보수를 할 수 있도록 관련기준을 개선할 필요가 있다고 꼬집는다. 현재 아파트 입주자들이 노후 된 난방시스템을 전환하기 위해서는 주택법시행규칙(제20조)에서 명시한 난방방식 변경 조항에 충족되어야 하며, 특히 입주자가 아닌 소유자의 80%(4/5) 이상 동의를 받아야 한다.

게다가 동의를 받는다 하더라도 문제는 난방시스템 교체 등을 위해 활용하는 장기수선충담금이 지역난방에서 개별난방으로 전환할 때는 사용 제약이 유독 심하다. 이는 지역난방에서 개별난방(도시가스)으로 전환은 공용부문의 난방이 아니라는 이유로 집합건물 관련 법률에서 장기수선충담금 활용을 제한하고 있기 때문이다. 즉 집합건물 관련 법률에서 장기수선충담금의 활용 범위를 개별난방만 배제하고 있어, 지역난방에서 개별난방으로 전환을 하고자 할 때 난방전환 비용을 전적으로 개별세대가 부담하고 있다.

이런 문제를 하루 빨리 개선하기 위해서는 관련법 기준을 개정 할 필요가 있지만 누구 하나 나서지 않고 있는 실정이다. 그렇다보니 노후된 지역난방 세대 주민들만 불편과 피해를 고스란히 떠안고 있다.

관련업계에서는 지역난방 의무공급지역이 아닌 비고시지역이라도 난방 방식 전환요건을 완화하여 소비자에게 연료 선택권을 보장할 수 있도록 관련법 개정이 절실하다고 지적하고 있다.

또 유독 개별난방에만 사용제한을 둔 장기수선충담금에 대한 사용기준을 보다 합리적으로 개선해 아파트 주민들의 경제적 부담이라도 줄여줘야 한다는 목소리도 커지고 있다. <표6 관련법 개선 안>

A아파트 관계자는 “지역난방 설비시설이 노후 되어 도시가스 전환을 검토했으나 실소유자들에게 연락하기도 현실적으로 어렵고 그 많은 소유자가 투표를 위해 집회에 참석하는 것도 불가능하다”며 “우리 아파트의 경우 68%의 동의를 받았지만 결국 서면 기준이 80% 이상의 동의라는 기준 탓에 결국 난방방식 전환을 할 수 없게 됐다”고 말했다.

도시가스사 한 관계자는 “비 고시지역에서 개별적으로 난방방식을 전환하는 사례는 꾸준히 늘고 있고, 심지어 고시지역에도 도시가스를 사용하는 세대가 있다”며 “20년 이상 노후된 아파트 단지에 대해서는 난방방식 전환이 좀 더 자유롭게 이뤄져야 한다”고 꼬집었다.

이처럼 집단에너지 고시지역은 정부가 ‘절대 공급권역’이라고 보호 철망 아래 난방사업자간의 공정한 경쟁을 저해시키고, 비 고시지역에 대해서는 집합건물 관련 법 기준으로 장기수선충담금 사용을 제한 하는 관련법 기준들은 결국 소비자의 난방연료 선택권을 배제하여 그 피해를 고스란히 아파트 세대 주민들에게 주는 것은 정부가 외치는 규제합리화에도 부합된다.

정부는 집단에너지가 국내 보급된 지 30년 가까기 접어든 현 시점에서 집단에너지(지역난방)사업과 관련된 ‘특혜성’ 관련법 기준이 누구(?)를, 무엇(?)을 위해 존재하는지 이젠 되짚어봐야 할 시점이다.

지난해 말 정부는 인천 계양신도시, 남양주 왕숙신도시, 하남 교신신도시, 과천신도시 4곳을 3기 신도시로 발표했다. 신도시마다 집단에너지가 지정고시 되어 온 만큼 3기 신도시 지역도 집단에너지 공급의무지역으로 될 가능성이 높다.

정부는 더 이상 특정사업자를 위한 ‘공급권 보장’이라는 행위를 멈춰야 할 때이다. 비록 분산전원인 집단에너지가 국가에너지효율 측면에서 순기능을 하더라도 최소한 소비자의 연료선택권을 보장하는 환경 속에서 관련 산업과 사업을 육성·발전이 필요하며, 한발 더 나아가 수 천억원 이상 소요될 장치 및 기간산업간의 중복투자도 막는 길이라는 점을 정부는 잊지 말아야 할 것이다.

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