시설용량(100MW) 따라 나눈 이원화요금 탓에

가스·집단에너지시장 ‘고사 직전’

사업장별 발전용과 열병합용 가스요금편차…최대 189~204원/㎥,
3월 기준 95~107원/㎥ 

관련법 1995년 마련…국내 에너지시장 변화에 부적합한 기준
사업장 분쟁, 중복투자, 산업 경직성 악화 등 부작용 너무 많아

동일용도 단일요금 절실…
도·소매사업자 역할분담 위해 시설용량 상향 조정도 필요

1994년 마련된 대용량수요자 기준 

가스산업은 물론 에너지시장의 건전한 성장에 발목을 잡고 있는 대용량수요자 기준. 먼저 도시가스사업법(제2조제호)에서 ‘산업통상자원부령’으로 정한 대용량수요자에 대한 정의와 도입 배경, 그리고 개정 과정 등을 살펴볼 필요가 있다.

관련법이 마련된 것은 정확히 1979년 동력자원부시절 가스사용예정량이 월 10만㎥ 이상을 계속 사용하거나, 발전용 또는 산업용으로 가스를 사용하자는 자로 정해졌다.

이후 4차례 개정(1994년 3월9일)을 거쳐 대용량수요자로 △월 10만㎥ 이상 천연가스 배관을 통해 공급받아 사용하는 자 △한국전력공사 △액화천연가스저장탱크를 설치하고 천연가스를 사용하는 자로 범위를 3가지로 세분화했다.

이후 한국전력공사로 명시된 대용량수요자는 1995년 7월 31일자로 발전용(시설용량 100MW 이상에 한한다)으로 천연가스를 사용하는 자로 다시 개정됐다.

지금의 도법 시행규칙에서 명시한 대용량수요자를 시설용량으로 구분한 시발점이며, 이때부터 발전용의 시설용량이 100MW 이상 일 경우 대용량수요자로 구분되어 한국가스공사가 천연가스를 직 공급하면서, 발전용 요금으로 적용해 왔다.

당시 개정된 입법예고(안)을 살펴보면 한국전력공사의 발전소 외에 민간사업자가 건설 운영하는 LNG복합발전소에도 가스도매사업자가 천연가스를 공급할 필요성이 있다는 개정사유도 명확히 제시했다.

당시만 해도 국내 발전소는 한국전력공사의 자회사였던 4대 발전소 외 민간발전소는 갓 허가를 받아 건설 및 운영을 앞뒀던 시절이다.

시설용량에 따라 대용량수요자 구분

결국 100MW라는 시설용량 기준은 21년간 국내의 전력시장, 가스시장, 집단에너지시장 등이 고성장을 거쳐 현재까지 오는 동안 변함없이 대용량수요자를 구분하는 잣대로 적용됐고, 지금도 발전용과 집단에너지(열병합발전: 전기와 열)의 공급기준으로 유지되고 있다.

이는 설비용량에 따라 대용량수요자를 구분하다보니 LNG 공급체계도 100MW급 이상시 한국가스공사(도매사업자)가 사업장에 직공급을, 미만 일 경우는 도시가스사업자(소매사업자)가 공급을 하고 있다. 도·소매사업자로 구분한 공급체계는 그동안 국내 가스산업의 특성상 도소매사업자 역할분담을 명확히 해왔고, 국내 가스산업의 조기 성장과 발전, 그리고 효율적인 산업 조성이라는 순기능을 해왔다는 평가이다.

하지만 유독 대용량수요자에 대한 공급기준만 시설용량으로 구분하다보니 국내 에너지시장의 변화에 탄력적으로 적용하지 못한 채 오히려 오랜 기간 동안 에너지시장에 많은 부작용을 야기 시켰다. 그 원인은 간단하고도 명확하다. 바로 이원화된 요금체계 때문이다.

이원화요금 탓에 사업장별 요금편차 너무 커

시설용량이 100MW 이상인 사업장(발전소 및 집단에너지지사업장)에는 도매사업자인 가스공사가 도매요금(발전용 또는 집단에너지용)으로 가스를 공급하고 있다. 반면 100MW 미만의 사업장에는 소매사업자인 일반도시가스사가 도시가스요금 중 열병합용1·2를 적용하여 공급하고 있다.<표1>

동일한 원료임에도 불구하고 현행법상 시설용량만으로 이원화된 요금을 적용하고 있다. 이렇다보니 100MW 이상의 사업장에서 공급받는 현행(3월 기준) 가스요금은 발전용 도매요금이 526.61원/㎥, 집단에너지용 도매요금은 513.68원/㎥이다.

반면 100MW 미만의 사업장은 열병합용1·2의 소매요금이 적용되어 603.12원/㎥의 요금을 부담하고 있다.

3월(동절기 적용) 현재 시설용량 규모에 따라 사업장별로 도·소매간의 요금편차는 최소 95원/㎥에서 최대 107.95원/㎥의 격차를 보이고 있다.

이는 가스사용량이 연간 3000만㎥인 사업장(집단에너지사업장 또는 열병합발전)의 경우 시설용량 규모에 따라 똑 같은 연료를 사용함에도 불구하고 이원화요금 때문에 연간 연료비 추가 부담이 적게는 23억원, 많게는 30억원 이상 더 부담하느냐, 덜 부담하느냐는 황당한 사례가 발생하고 있다.

이 같은 요금편차는 지난 2009년 이후 매년 100원/㎥ 이상의 편차를 보여 왔고, 지난해 2월에는 175.55원/㎥, 심지어 12월에는 204원/㎥을 넘었다.<표2 참조>

이는 시설용량에 따라 집단에너지사업장의 경우 연료인 LNG를 최대 200원/㎥ 이상 비싸게 사용하는 상황이다.

과잉투자에다 배관망 중복투자 까지 부작용 많아 

그렇다면 시설용량 규모에 따라 상대적으로 비싼 열병합용 요금이 적용되는 사업장은 얼만큼 될까. 업무용 빌딩에 설치된 소형자가열병합사업장은 이미 오래전부터 요금 문제로 가동 중단된 상태며, 전국에 대략 150여개소에 이른다.

이를 제외 하더라도 CHP(가스터빈)를 갖추면서, LNG를 주 연료로 사용하는 사업장은 전국에 34개소에 이른다. 이중 시설용량이 100MW 미만인 사업장은 17개소에 이르며, 구역전기사업자를 비롯한 중·소 집단에너지사업장이 대부분을 차지했다. 당연히 대용량수요자 공급기준에 따라 열병합용1·2 요금을 적용받아 도시가스사가 공급하고 있다. <표3 참조>

대표적인 곳이 서울 노원(설비용량:37MW)과 목동(24.2), 양주 고읍지구(21), 대전 서남부지구(48.3), 광명역세권·소화신촌지구(46.1), 인천논현지구(24), 삼송·원흥지구(99) 등이다. 열 공급을 주 사업으로 하는 집단에너지사업자들이다. 구역전기사업자는 이미 자체 전기 공급은 포기하고, 한전에 역송을 하고 있다.

이 사업장들은 인근 도시가스사로부터 상대적으로 비싼 열병합용1 요금을 적용받다보니 17개 사업장 중 제대로 CHP를 가동하는 곳이 전무한 실정이다.

삼송지구(99MW)의 경우 준공 후 첫해 4개월만 부분 가동했을 뿐 현재 2년째 정상적인 운영을 하지 않고 있다. 가스공급을 체결했던 도시가스사의 경우 배관건설에 따른 투자비만 수십억원을 낭비한 채 비용회수도 하지 못하고 있는 실정이다.

이 같은 현상은 몇 몇 사업장을 제외하고는 수도권과 지방권 구분 없이 비슷한 상황으로 재연되고 있다. 게다가 100원/㎥ 이상 요금편차 때문에 많은 사업장에서는 아예 설비용량을 도법에서 명시한 대용량수요자 기준에 맞춰 증설하는 사업장도 적지 않다. 사업장의 수요공급을 무시한 채 말이다.

아산 배방탕정지구(101.7MW), 부산정관지구(100.3MW), 광주수완지구(118MW), 남양주 별내지구(130MW) 등이 수차례 설계용량 변경을 거친 대표적인 사업장으로 꼽힌다. 과잉투자를 부추기고 있는 셈이며, 산업부 국정감사에서도 지적을 당한바 있다.

결국 집단에너지사업허가를 받은 사업장이 예상 수요규모에 따라 설비용량을 설계해야 함에도 불구하고 오히려 이원화된 요금체계로 발생되는 가스요금 편차 탓에 설비용량을 증설하는 사례도 적지 않다는 것이다.

사업장측면에서는 연간 수십억원의 연료비를 절감할 수 있기 때문이다. 하지만 사업장의 운영측면에서는 이해가 가는 대목이지만 이로 인해 발생되는 부작용은 적지가 않다는 것이다.

이처럼 20년째 유지된 도법상의 대용량수요자 공급기준이 단순히 시설용량(100MW)으로 구분하여, 이원화된 요금을 적용하다보니 국내 에너지산업의 불균형은 물론이고 사업자간의 분쟁, 집단에너지사업자의 과잉투자, 도·소매사업자간의 중복투자 그리고 공급체계의 경직성 등 여러 부작용을 초래하고 있다.

더 늦기 전에 이원화된 요금체계를 개선하지 않는다면 자가열병합발전, 집단에너지사업장, 구역전기사업장, 심지어 연료전지발전사업장마저 고사 직전까지 갈 것이다. 또 천연가스 도·소매사업자의 역할분담 기능도 불가능해지는 등 그 피해 역시 고스란히 에너지업계와 정부, 소비자가 짊어져야 할 것이라고 전문가들은 경고하고 있다. 요금체계 개선이 늦으면 늦을수록 국가 경제적 손실도 눈덩이처럼 불어날 것이다.

12년 전 국정감사 때에도  지적

가장 많은 피해를 겪어왔던 중·소 집단에너지사업장은 이미 수년전부터 이원화된 요금체계의 불합리성을 제기해 왔다. 이 문제의 정확한 지적은 2004년 10월 21일 산 업자원부 국정감사에서 확연히 알 수 있다.

당시 임인배 산자위원은 부산정관지구의 설비증설 과정에 대해 이희범 장관에게 질의를 하면서 “집단에너지사업자의 발전용 가스를 가스공사가 공급할 경우에는 발전용 요금을 적용하고, 도시가스사가 공급할 경우 열병합용 요금을 적용함으로써 ㎥당 80원의 요금 차이가 발생하고 있다”고 지적하고, 이 문제에 대해 동일용도에 동일요금을 적용해야 하지 않느냐”고 꼬집었다. 집단에너지사업자의 증설 문제도 함께 언급됐다.

이에 대해 당시 이희범 장관은 “위원님이 지적한 문제에 대해 동일용도 동일요금이 적용해야 된다고 전적으로 공감한다”고 답변하고 빠른 시일 내에 개선토록 하겠다는 말을 했다.<2004년도 국정감사 산업자원부위원회 질의응답 37~39P>

이 후 ‘2012년 정기국정감사’에서는 지경위 소속 노영민 의원이 “집단에너지용 LNG요금제도, 조속히 개선해야 한다”고 지적했다.

또 2014년과 2013년에도 집단에너지사업장에 공급되는 LNG요금이 설비용량에 따라 발전용과 열병합용으로 나눠 적용되는 LNG요금 탓에 중‧소집단에너지사업자들이 상대적으로 비싼 가스요금을 적용받아고 있다고 지적된 바 있다.

심지어 지난 2011년에는 서울시가 노원·목동지역의 집단에너지사업장의 원료비 부담을 해소하기 위해 도시가스사업법 개정의 필요성을 제기됐다.

하지만 민간사업자 외 지자체에서도 중앙부처에 건의했지만 제도개선으로는 이어지지 못했다. 21년째 발전용 가스요금의 불합리성은 개선되지 못한 채 동일용도 동일요금도 적용되지 않고 있는 실정이다. 비록 당시만 하더라도 집단에너지사업자와 일반도시가스사간에 연료분쟁이 핫이슈로 다뤄지면서 천연가스의 동일용도 단일요금의 필요성 보다는 열 요금 제도개선이 먼저 다뤄졌고, 번번이 이 문제는 덮어버렸다.

하지만 이젠 도시가스업계마저도 시대 흐름에 맞지 않은 대용량수요자 공급기준 때문에 공급권역 내 ‘사업장 운영 중단’을 더 이상 지켜만 볼 수 없는데다, 고압배관까지 공급이 가능한 상황에서 가스공사와의 중복투자를 막고, 연료전지발전사업장마저 ‘넘사벽’이 될 수 있다는 입장이다.

이렇다보니 도시가스업계에서도 대용량수요자에 대한 공급기준을 개선하여 이원화된 요금체계를 단일화할 필요가 있다고 한 목소리를 내고 있다. 즉 동일용도 단일요금이 적용되어야 하며 요금체계 개선 방안으로 100MW미만의 집단에너지사업장, 구역전기사업자장, 열병합발전사업장 등에 대해서도 소매요금(열병합용1)이 아닌 도매요금(발전용 및 집단에너지용)을 적용하여, 불합리한 요금편차를 없애야 한다는 것이다.

단일요금 적용시 도매요금 인상 1.4원/㎥

다만 도매사업자인 한국가스공사와 소매사업자인 도시가스사간의 명확한 역할분담과 중복투자 방지를 위해 대용량수요자 공급기준을 현행 100MW(시설용량) 이상을 300MW 수준으로 상향 조정하거나, 아니면 사업장별 사업목적에 따라 구분하는 방안이 필요하다고 전문가들은 지적하고 있다.

지난 1995년 관련법이 마련될 당시만 해도 민간사업자의 발전사업부문 진출은 한전자회사를 제외한 포스코, SK 등 3~4개소에 그쳤다.

하지만 2016년 3월 현재 일반 발전사는 16개소, 집단에너지사업자 28개소, 구역전기사업자는 10개소에 이른다. 시장이 과거에 비해 10배 이상 커졌다. <표4 참조>

또 과거 한국가스공사만 가능했던 고압배관 설비기준도 이제는 관련법 개정(도법 시행규칙 별표6 배관설비기준)에 따라 일반도시가스사업자도 집단에너지사업장 등에 4Mpa 이하의 배관설치 및 공급이 가능하게 됐다. 쉽게 말해 도시가스사도 고압 배관을 통해 가스공급이 가능하다는 의미이다. 이런 점들을 감안할 때 대용량수요자 공급기준은 상향 조정될 필요성이 다분하다.

또 다른 대안으로는 동일용도 단일요금의 전제 조건 아래 사업장별 사업목적에 따라 순수발전이냐 아니면 집단에너지용(열병합발전: 열과 전기)인가로 구분하여, 발전부문은 한국가스공사가, 집단에너지용은 일반도시가스사가 각각 공급을 맡아, 도·소매사업자간의 배관 중복투자까지 막는 방안이다. 이는 사업장별 발전설비시스템과 설비구조가 다른 만큼 전기 생산이 주 목적이냐, 아니면 열 생산이 주 목적 인지 확연히 구분할 수 있어 많은 에너지전문가들은 충분히 가능하다고 설명하고 있다.

현행 전기사업법과 집단에너지사업법에서도 명확하게 구분되어, 사업 허가를 취득하도록 하고 있다. 유독 천연가스요금만 에너지시장 변화에 맞지 않게 동일용도 단일요금이 적용되지 않고 있는 셈이다. 이원화된 요금체계를 단일요금으로 개선 시 교차보조문제는 발생하나, 발전용에서 부담해야할 수준은 크지 않다.

도시가스용으로 구분된 열병합1·2의 전체 물량을 발전용(발전·집단에너지)으로 분류해 총괄원가 방식으로 산정시 도매요금 인상액은 1.4원㎥으로 분석됐다.<표5 참조>

도매요금으로 적용되어 왔던 발전용의 경우 지난 2009년 이후부터 도시가스용보다 평균 95원/㎥ 이상 저렴하게 공급되어 왔다. 또 국내 가스산업 발전과 성장에 도시가스용도 발전용과 함께 순기능을 해왔다. 그만큼 발전용 부문이 도시가스용보다 탄력적인 요금 적용으로 혜택을 받았다. 이런 점을 감안하더라도 이젠 이원화된 요금체계를 현실에 맞게 보다 합리적으로 검토할 필요가 있으며, 더 늦기 전에 개선방안을 정부가 찾아야 할 것이다.